Comunicação 

Principais características de Comunicação Licitatória Governamental presente nos editais de pregão eletrônico das Instituições Federais de Ensino Superior em 2015

As compras públicas são feitas mediante licitação, em que há duas etapas distintas: fase interna e fase externa.

Por um lado, na fase interna, há o planejamento de compra, é identificada a necessidade a ser suprida por produtos ou serviços; são estudadas as exigências legais para a venda dos produtos e prestação de serviços; é elaborado o orçamento e feita uma estimativa de preços máximos; bem como há indicação de garantia e exigências de assistência técnica, entre outros.

Por outro lado, na fase externa, após a elaboração do edital de licitação, há a divulgação pelo Sistema Comprasnet, com publicação no DOU , em que as empresas licitantes devem acompanhar as oportunidades de vendas ao governo, mas também há serviços de clipping de editais de licitação. 

A Advocacia-Geral da União  (AGU) mantém uma comissão permanente de atualização e modelos de licitações e contratos que publica vários tipos de editais disponíveis em seu site.

Esses documentos contêm a aplicação dos requisitos mínimos da lei e da jurisprudência para as compras públicas, muitas vezes compilando os principais trechos legislativos, o que não impede a inclusão das informações gerenciais necessárias à publicidade e à transparência do processo de compras públicas. Este estudo analisa as informações gerenciais incluídas nos editais.

Este estudo, quanto à abordagem, é qualitativa, porque se aprofunda na compreensão da estrutura e conteúdos dos editais de licitação. Quanto à natureza, trata-se de uma pesquisa aplicada, pois visa gerar conhecimento voltado à solução de problemas específicos nas aquisições. Quanto aos objetivos, trata-se de uma pesquisa descritiva, pois descreve os fatos e fenômenos de determinada realidade de licitação. Quanto aos procedimentos, trata-se de uma pesquisa documental (GERHARDT; SILVEIRA, 2009).

Por se tratar de um documento oficial, este estudo utilizou o método de análise documental. Segundo Moreira (2010, p. 271), a análise documental compreende a identificação, a verificação e a apreciação de documentos para determinado fim. Desse modo, ela fornece informações para o contínuo desenvolvimento na elaboração dos editais de licitação, que representa a materialização de estratégias de aquisição de uma organização pública.

Para selecionar a amostra dos editais, foi acessado o Diário Oficial da União (DOU) em novembro de 2015. Foi escolhida a Seção 3 da publicação, em que são publicadas as licitações do Ministério da Educação. Assim, foi possível identificar o número da Unidade de Administração de Serviços Gerais (Uasg) das IFES. Foram selecionadas aleatoriamente várias Uasgs, sem repetição.

A partir do número da Uasg, foi acessado o sistema Compras Governamentais do Governo Federal para encontrar os editais de licitação a partir de numeração sequencial. Foram baixados vários editais, até que fossem selecionados um edital para cada uma das 157 Uasgs, sendo uma de cada estado, pelo menos.

Esse processo de busca por editais de licitação e identificação da IFES é bastante complexo, que demanda bastante tempo e compreensão do usuário.

Não foram analisados editais de obras e serviços de engenharia das IFES, nem editais de licitação de hospitais universitários, porque essas áreas de negócios merecem um estudo à parte devido às suas idiossincrasias e complexidades.
 

Nesta pesquisa qualitativa, os editais foram analisados para identificar relações, processos e fenômenos comuns e discrepantes entre si. Após a leitura dos editais, foram criadas variáveis e feita a tabulação em formulário do Google. Dos vários itens analisados, foram selecionadas 15 variáveis relevantes para a comunicação organizacional, descritas a seguir.
 

Variável 1. O edital de licitação é um arquivo que deve ser acessado pelas empresas licitantes, portanto deve ser compatível com os editores de textos ou leitores de PDF. A maior parte dos editais de licitação, com 66%, estava em formato PDF, seguido pelo formato do processador Word (doc) em 33%. Apenas 1% utilizaram formatos de softwares livre (odt). Foi constatado que apenas 1%, ou uma IFES, disponibilizou dois formatos simultaneamente: formato aberto (Word) e formato fechado (PDF).
 

Variável 2. Foram escolhidas aleatoriamente 157 Uasgs, sendo que uma mesma IFES pode possuir mais de uma Uasg. O número da Uasg é essencial para a empresa, pois auxilia na consulta da licitação no Sistema Comprasnet. Todavia, em 56% dos editais não havia menção ao número da Uasg, apenas o nome da IFES. Em 43%, a Uasg estava indicada no início do edital, junto com o site do Comprasnet. Em 1% o número da Uasg estava no final do edital. Nas consultas, o Sistema Comprasnet facilita o acesso para quem conhece o número da Uasg.
 

Variável 3. Cada uma das IFES possui um site institucional, em que são divulgadas informações sobre as atividades de ensino, pesquisa e extensão. Desde 2011, com a Lei de Acesso à Informação, as instituições públicas precisam prestar contas das verbas recebidas, divulgar as licitações e contratos, bem como possibilitar o acesso público aos gastos públicos. Contudo, foi constatado que 78% dos editais não continham informações sobre o site institucional, o que demonstra que não havia interconexão entre as estratégias de comunicação organizacional e o processo de compras públicas. Apenas 20% indicavam nas primeiras páginas a indicação de site e 2% apresentaram informações sobre site no final do edital. Isso demonstrou que as IFES ainda não implantaram políticas de comunicação integrada de acesso à informação sobre licitações e contratos, incluindo o edital como uma das ferramentas de comunicação, não permitindo o acompanhamento das várias etapas das compras públicas por meio do site institucional.
Segundo a Lei de Acesso à Informação, nos artigos 2, 3 e 8, é preciso dar publicidade à parcela de recursos públicos recebidos e à sua destinação, principalmente por meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação, como o site. Além disso, os procedimentos previstos em lei visam a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública, além de aprimorar o controle social.
 

Variável 4. De posse do edital de licitação, as empresas podem planejar sua participação no pregão eletrônico. Se houver alguma dúvida, podem-se pedir esclarecimentos ao pregoeiro, geralmente isso é feito por e-mail para gerar registros no processo. O e-mail de contato com o pregoeiro estava em 51% no início do edital, ou seja, nas primeiras três páginas, ou no cabeçalho ou no rodapé. Em 49% dos editais, esse e-mail estava no final do edital. Desse modo, não havia uma padronização para identificar onde está o e-mail com o pregoeiro, o que exigiu folhear todo o edital para se buscar essa informação. A comunicação eletrônica por e-mail é o principal meio de comunicação oficial entre as empresas e o pregoeiro, o que deveria ser feito pelo e-mail institucional da IFES. Em 94% dos editais esse e-mail era de domínio da IFES, contudo em 6% dos casos foram usados e-mails gratuitos do Gmail do Google para gerenciar os contatos oficiais.
 

Variável 5. Outra forma de comunicação é o uso de telefone. Em 44% dos editais o telefone do pregoeiro estava no início, nas primeiras três folhas, no cabeçalho ou rodapé. Em 36% o telefone de contato estava no final do edital. Em 20% dos editais não havia telefone do pregoeiro, obrigando o contato exclusivamente por e-mail. Os esclarecimentos devem ser feitos por e-mail para gerar registros e para que a resposta seja publicada no Sistema Comprasnet para todos.
 

Variável 6. Em editais de licitação muito longos, com diversos assuntos, é recomendada a criação de um sumário ou índice. Em 14% havia sumário no início do edital, porém em 86% não havia qualquer indicação dos assuntos abordados no edital, exigindo a busca e a leitura de todo o documento para se localizar os itens de interesse.
 

Variável 7. Além do edital, é comum haver anexos como o termo de referência ou a minuta do contrato, em documento contínuo ou em vários arquivos. Em 24% dos editais, a lista dos anexos estava no início do documento e em 59% incluíram a lista dos anexos no final. Todavia, em 17% não havia menção aos anexos do edital, como termo de referência ou a minuta de contrato.
 

Variável 8. Em 25% dos editais o contato para impugnar  o ato convocatório do pregão estava no início do documento. Em 75% o contato para impugnar o edital estava no final do edital, antes dos anexos. A maneira mais utilizada para registrar a impugnação, com 64%, foi exclusivamente por e-mail. Apenas 2% exigiram impugnação exclusiva por protocolo presencial. Contudo, em 34% permitiram impugnar tanto por e-mail, quanto por documento protocolado na IFES. O uso de e-mail, nesse caso, permitiu um processo mais ágil, gerou registros no processo, e possibilitou uma decisão rápida do pregoeiro em até 24 horas, com a suspensão tempestiva da abertura do pregão eletrônico, se fosse necessário. Apenas 1%, uma Uasg, exigiu que a impugnação fosse registrada pelo representante legal da licitante, portador de procuração. Em 99% dos casos, qualquer pessoa física ou jurídica podia registrar impugnação ao edital, o que facilita o controle social sobre as compras públicas.
 

Variável 9. A abertura da licitação deve ser publicada com, pelo menos, oito dias úteis antes da data prevista para sua abertura, o que permite o planejamento das empresas. Até o terceiro dia antes da abertura, qualquer empresa pode solicitar esclarecimentos sobre algum ponto do edital ou do termo de referência. Em 24% dos editais as informações sobre os pedidos de esclarecimento, com indicação de e-mail ou telefone, estavam no início do edital. Todavia, em 76% dos editais, o e-mail de contato para busca de informações estava no final do edital.
 

Variável 10. O pregoeiro é responsável pela condução do pregão eletrônico, desde sua abertura até a etapa de adjudicação , tendo o edital como seu guia de procedimentos. O edital pode ser assinado pelo pregoeiro, pelo responsável pelas compras, pela Pró-Reitoria, entre outros. Em 44% dos editais foi o pregoeiro quem assinou o edital; a autoridade competente da Pró-Reitoria da IFES assinou o edital em 37% dos editais; o diretor do departamento de compras ou coordenador da comissão de licitação assinou o edital em 18% dos casos. Em apenas 1%, uma Uasg, não havia indicação de quem assinou o edital.

Variável 11. Um dos maiores patrimônios da organização é constituído pelo seu nome, pela marca e pela imagem que projeta no mercado. Ao participar de licitação, a empresa está em contato com um conceito de identidade, valores e imagem da organização, portanto a marca é sua roupagem pública e simbólica (TORQUATO, 2008). A identidade visual da IFES faz parte de sua comunicação institucional. Em 62% dos editais havia logo da IFES na primeira página do edital. Em 59% dos editais havia inclusão do brasão da República Federativa do Brasil nos editais. Junto com a logo da IFES também é importante indicar o setor responsável pela licitação, isso facilita o acesso às informações. Em 92% dos editais havia essa identificação, contudo em 8% dos editais não foi possível identificar, no preâmbulo do edital, qual setor promoveu o pregão eletrônico.

Variável 12. Em 61% dos editais havia cabeçalho de identificação da IFES em todas as páginas. Em apenas 35% dos editais havia identificação da IFES no rodapé. Desse modo, as empresas licitantes, ao consultar o documento, não tinham indicação nas páginas de quem estava promovendo a licitação. Assim, em 65% dos editais, não havia rodapé e em 39% dos editais não havia cabeçalho com informações da IFES, como setor, endereço, telefone, site, e-mail.

Variável 13. Uma das informações mais importantes para as empresas licitantes é a disponibilidade orçamentária. Nas licitações com dotação orçamentária, as compras devem ser realizadas imediatamente após a finalização do pregão eletrônico, gerando receita a curto prazo para as empresas. Por outro lado, no Sistema de Registro de Preços, as compras podem ser feitas em até 12 meses, sem a exigência de fornecimento mínimo, resultando em maior risco sobre o capital de giro e a gestão de estoques das empresas. A informação sobre o Sistema de Registro de Preços estava no preâmbulo do edital em 94%; em 4% esta informação estava no final do edital. Todavia, em 2% dos editais não havia qualquer informação sobre a dotação orçamentária.

Variável 14. Antes da publicação do Sistema de Registro de Preços há uma fase interna chamada de Intenção de Registro de Preços (IRP), em que os produtos e serviços são cadastrados e se aguarda a adesão de outras Uasgs para efetuar compras compartilhadas. Assim, é possível fazer uma única licitação para várias unidades do governo federal, tornando mais atrativa a participação das empresas, devido a economia de escala. Em apenas 1% dos editais havia menção ao número da IRP no edital ou termo de referência. Em 76% não havia essa menção. Por outro lado, em 23% dos editais, a licitação foi com dotação orçamentária.

Variável 15. Conhecer o local de entrega dos produtos e serviços licitados é importante para a precificação  de produtos e serviços. Essa informação estava disponível no início dos editais em 19%, por outro lado, essa informação estava presente no final do edital em 30%. Geralmente, o local da entrega dos produtos estava disponível apenas no documento termo de referência, exigindo do licitante sua leitura para o planejamento de precificação. Em 51%, não estava no corpo do edital, mas nos anexos. Alguns editais fizeram menção ao local de entrega, remetendo a consulta ao termo de referência.

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Por Jornalista Ricardo Belinski